Los fallos recientes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sobre las tasas municipales de Córdoba y Pergamino comenzaron a ser mirados con atención en los municipios bonaerenses.
Aunque se trata de conflictos tributarios particulares, ambos pronunciamientos trazan una línea que puede tener impacto sobre las ordenanzas locales en caso que las demandas lleguen al máximo tribunal nacional : para cobrar una tasa debe existir un servicio concreto, efectivo e individualizado, el municipio debe poder acreditar su prestación cuando el contribuyente la cuestiona y el monto exigido debe mantener una relación razonable con ese servicio.
La discusión no es menor para los intendentes. Las tasas municipales son una herramienta central para financiar las administraciones locales y existe una amplia variedad de diseños tributarios en los municipios de la provincia. En ese escenario, la doctrina que surge de los dos fallos introduce un interrogante sobre aquellas tasas cuya prestación resulta difícil de individualizar – hecho imponible- o cuya recaudación puede quedar muy por encima del costo del servicio que formalmente las justifica.
El caso Córdoba y el límite a las fórmulas demasiado amplias
El primer caso que puso el tema en el centro de la escena por su repercusión nacional fue el de Banco de Galicia c/ Municipalidad de Córdoba. El municipio pretendía cobrar de forma retroactiva una contribución por actividades comerciales, industriales y de servicios. La norma enumeraba prestaciones como contralor, salubridad, higiene y asistencia social, pero también incorporaba una fórmula residual para abarcar “cualquier otro” servicio destinado al bienestar general.
La Justicia cordobesa había avalado el tributo y considerado que no correspondía al contribuyente desvirtuar la presunción de existencia y prestación de los servicios municipales.
La Corte Suprema revocó esa decisión y puso el foco en la relación que necesariamente debe existir entre tributo, servicio y contribuyente.
Para el máximo tribunal, no alcanza con que una municipalidad tenga atribuciones para prestar determinados servicios ni con que una ordenanza los enumere de manera genérica. Al cobro de una tasa debe corresponder una prestación concreta, efectiva e individualizada.
“La contraprestación concreta, efectiva e individualizada de un servicio municipal es la clave de bóveda del sistema de distribución de competencias tributarias entre las distintas jurisdicciones”, sostuvo la Corte.
El fallo también recuperó la doctrina establecida en Quilpe – caso en La Rioja- según la cual, frente a la negativa del contribuyente, es el municipio quien se encuentra en mejores condiciones para demostrar que el servicio fue efectivamente prestado.
La Corte cuestionó así que se traslade esa carga al contribuyente. “No es justo imponer al contribuyente, cuando ha negado la prestación del servicio, la carga de probar que ha sido efectivamente prestado”, sostuvo.
Pergamino: el municipio tampoco puede reconstruir el servicio después del juicio
El otro caso no tan conocido pero de mayor trascendencia a nivel bonaerense es el expediente de Mutual de Ayuda entre Ferroviarios c/ Municipalidad de Pergamino. La sentencia resulta especialmente relevante porque el conflicto involucra directamente a una tasa local: la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene.
La Mutual cuestionó el tributo, entre otros motivos, porque sostenía que el municipio no había demostrado la prestación efectiva del servicio y que existía una falta de proporción entre el monto de la tasa y el costo de la actividad municipal.
La Corte Suprema de la Nación dejó sin efecto una sentencia de la Corte provincial y profundizó algunos de los límites que aparecen en el caso Córdoba.
Uno de los puntos centrales fue el momento en que se realizaron las inspecciones que el municipio invocaba para justificar la tasa. Varias de esas actuaciones habían ocurrido después de iniciado el proceso judicial.
Para el máximo tribunal, esa circunstancia no permite reconstruir hacia atrás la prestación que debía justificar el cobro. “Si la puesta a disposición y prestación del servicio […] es un presupuesto de hecho que justifica el cobro del tributo, no resulta suficiente si el servicio no se ha prestado o se lo ha llevado a cabo […] mediante actividades realizadas con posterioridad a su cuestionamiento judicial”, señaló la Corte.
El fallo también puso especial énfasis en la periodicidad de la prestación. Si el servicio constituye la causa que habilita el cobro, su prestación efectiva no puede aparecer como una actuación aislada o excepcional.
“El mandato específico de una prestación ‘efectiva’ del servicio hace de la periodicidad de la prestación un atributo esencial de la tasa”, sostuvo el tribunal.
El segundo límite: cuánto puede cobrar un municipio
La novedad más relevante del caso Pergamino aparece cuando la Corte deja de mirar solamente la existencia del servicio y avanza sobre otra pregunta: cuánto puede cobrarse por él.
El tribunal plantea que debe existir una relación razonable entre el costo global del servicio y el monto total recaudado mediante la tasa. Una recaudación que exceda ampliamente ese costo puede provocar que el tributo pierda su naturaleza de tasa y se convierta, respecto de ese excedente, en un impuesto.
Pero el control tampoco termina allí. La Corte plantea además una dimensión individual: aun cuando la recaudación global resulte razonable, la carga que recae sobre un contribuyente concreto no puede resultar exorbitante o desproporcionada respecto del servicio que recibe.
El criterio queda así atravesado por dos controles: uno global, vinculado al costo total del servicio y la recaudación, y otro individual, relacionado con la carga que soporta cada contribuyente.
“El juicio de razonabilidad exige una proporción entre el costo del servicio y el monto de lo recaudado por el tributo”, sostuvo el máximo tribunal.
Una doctrina que empieza a mirar la caja municipal
Leídos en conjunto, Córdoba y Pergamino permiten observar una misma línea de la Corte Suprema. El primer interrogante es si existe efectivamente el servicio que justifica la tasa. El segundo es si el municipio puede demostrar que lo presta. El tercero es si el monto que cobra mantiene una relación razonable con esa prestación.
El punto de fondo es que el nombre que una ordenanza le otorgue al tributo no alcanza para definir su naturaleza. Si se rompe la relación entre el servicio y el tributo, la tasa pierde el fundamento que permite distinguirla de un impuesto.
La preocupación para los intendentes bonaerenses aparece justamente allí. Una revisión de este tipo podría alcanzar a tasas que utilizan descripciones demasiado amplias de los servicios municipales, esquemas en los que la prestación resulta difícil de individualizar o mecanismos de cálculo que generan una recaudación difícil de vincular con el costo del servicio.
La Corte no cuestionó la potestad municipal de establecer tasas. Lo que hizo fue precisar las condiciones bajo las cuales esa potestad puede ejercerse: servicio efectivo, prueba de su prestación y razonabilidad del monto exigido.
Para los municipios bonaerenses, el interrogante que dejan ambos fallos es cuánto de sus actuales esquemas tributarios puede resistir ese triple control.
